Aktualności

Spółki komunalne – ile użyteczności publicznej, a ile komercyjnej; jaki nadzór i czy chodzi o zysk?

Najwyższa Izba Kontroli zorganizowała 12 marca panel nt. funkcjonowania spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego. W grudniu ub. roku opublikowano raport po kontroli dziesięciu spółek komunalnych w województwie łódzkim. Stwierdzono w nim, że ogólnie skontrolowane spółki zaspokajały potrzeby mieszkańców, jednak zwrócono uwagę na stwierdzone nieprawidłowości. Podczas panelu wypowiedzi teoretyków i kontrolerów skupiły się na zakresie pojęcia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej oraz jej specyfice i konsekwencjach dla formy jaką jest spółka prawa handlowego. Z kolei samorządowcy, bardzo nielicznie uczestniczący w debacie, przywołali konstytucyjny przepis o ochronie samodzielności jednostki samorządu i apelowali o przestrzeganie tej zasady przez rząd i parlament, oraz pozostawienie samorządowi decyzji o tym jakim sposobem i narzędziami wykonuje swoje zadania.

 
Zakres działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej?
 
Prof. dr. hab. Eugeniusz Wojciechowski z Uniwersytetu Łódzkiego określił pojęcie użyteczności publicznej jako pewien typ działalności gospodarczej, stanowiący odstępstwo od logiki rynkowej. Przy czym własność publiczna spółki nie przesądza o charakterze publicznej użyteczności prowadzonej przez nią działalności, a z drugiej strony niezarobkowy cel działalności nie oznacza automatycznie jej niedochodowości. Profesr zwrócił uwagę na paradoks, że forma spółki prawa handlowego zmusza do działalności nastawionej na zys, jendak warunki świadczenia usług często, w tym podsatwowy - cena, ustalane są poza decyzją spółki (taryfy cenowe). Także raport NIK odnotowuje, że choć celem podstawowym spółek komunalnych jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców, a nie maksymalizacja zysku, to jednak ich działalność podlega działaniom rynkowym i powinna się bilansować. W opinii prof. Wojciechowskiego w Polsce nie ma obecnie adekwatnej formy organizacyjno-prawnej do prowadzania działalności uzytecznej publicznie. W jego opinii byłoby nią przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, z założenia działające w warunkach monopolistycznych. Wypowiadający się kontrolerzy NIK i prawnicz zgodni byli, że o charakterze prowadzonej działalności świadcyz nie cel powołania spółki, lecz faktycznie prowadząca przez nią działalność.
 
Ile działalności komercyjnej?
 
W raporcie NIK czytamy, że skontrolowane spółki komunalne generalnie zaspokajały potrzeby mieszkańców, jednak zwracono uwagę, że często prowadziły one dodatkowo działalność komercyjną, pomimo braku ustawowych przesłanek. Z dziesięciu skontrolowanych spółek, siedem zanotowało zyski, a trzy ponosiły ciągłe straty. Przychody z komercyjnej działalności stanowiły w badanych firmach od 10 do ponad 80 proc. (jeden przypadek) przychodów ogółem, co zdaniem NIK świadczy o przekształceniu się spółki komunalnej w spółkę komercyjną. Cześć spółek prowadząc tę przeważającą działalność komercyjną ponosiła długoterminowe straty. Po drugie - to już nie ustalenie kontrolerów, a raczej komentarz w tonie przypuszczającym, który umieszczono w raporcie - prowadzenie działalności komercyjnej przez spółki komunalne może naruszać zasady wolnej konkurencji na polu gospodarczym, rodzi podejrzenia, że spółki miejskie dostają dodatkowe ulgi i zwolnienia lub są faworyzowane przy dostępie do kontraktów i zamówień.
 
Podczas panelu dyskusyjnego prawnik dr. hab. Marek Szydło z Uniwersytetu Wrocławskiego omówił kryteria tworzenia spółek z udziałem JST poza sferą użyteczności. Są one uregulowane w rożnych aktach i co najważniejsze są różne dla poszczególnych rodzajów JST. W przypadku gminy uregulowano je w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej (ugk) (np. trudna sytuacja na lokalnym ryku pracy oraz wyszczególnione dziedziny aktywności. W przypadku powiatów brzmienie art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (nie ma mowy o spółkach) prowadzi do wniosku, że ustawodawca w ogóle nie chciał spółek powiatowych i że powiat nie może mieć udziałów w spółkach, które prowadzą działalność gospodarczą poza sferą publicznej użyteczności. Kryteria są więc ustalone niejednolicie. Mówca przywołał poselski projekt ustawy (druk 1224) z 2013 r. proponujący dwa łączne generalne kryteria tworzenia przez samorządy spółek poza sferą użyteczności publicznej i przystępowania do nich. Jednak rząd i prowadząca projekty podkomisja zaopiniowała projekt negatywnie.
 
Powszechny brak nadzoru?
 
Raport NIK jest druzgocąco krytyczny w aspekcie nadzoru właścicielskiego nad spółkami. Czytamy, że skontrolowane podmioty samorządowe przynosiły straty, nie dostosowały się do reguł rynkowych, miały niekonkurencyjne ceny, przegrywały przetargi na zamówienia i panował w nich przerost zatrudnienia. Gminy nie reagowały też dostatecznie szybko na ujemne wyniki finansowe spółek. Złe zarządzanie i niegospodarność osób zarządzających spółką oraz niedostateczny nadzór właścicielski miasta i zaniechanie działań naprawczych doprowadziły do upadłości jednej z kontrolowanych spółek. Nadzór często sprowadzał się do czynności czysto formalnych - powoływania i odwoływania członków organów spółek oraz zatwierdzania rocznych sprawozdań z ich działalności. Tymczasem, jak podkreślił podczas panelu prawnik dr. hab. Wojciech Gonet z warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej, w świetle obowiązujących przepisów, rada nadzorcza niemal nie ma możliwości kontroli zarządu spółki, więc ma on praktycznie całkowitą swobodę działania.
 
W raporcie czytamy, że działania gmin w skontrolowanych spółkach skupiały się na różnych formach dokapitalizowania, ale nie wprowadzano w nich realnych działań naprawczych. NIK stwierdziła przypadki, kiedy spółki nie mogły rzetelnie planować swej działalności na rzecz gmin, gdyż te nie określały z odpowiednim wyprzedzeniem zakresu zlecanych im prac. Brak precyzyjnych zapisów w aktach założycielskich powodował, że spółki nie wiedziały jakie zadania będą im bezpośrednio zlecane przez gminę, a o jakie będą musiały konkurować w przetargach publicznych. Gminy nie opracowały spójnej i kompleksowej polityki właścicielskiej w stosunku do spółek, w których posiadały udziały oraz przejrzystych zasad nadzoru zarówno merytorycznego, jak i ekonomicznego. Większość miast nie posiadała nawet stosownych komórek organizacyjnych do sprawowania nadzoru właścicielskiego. Nie określono również zasad współpracy z organami tych spółek. Niektóre z miast w ogóle nie wiedziały co dzieje się w podległych im podmiotach. Samorządy nie określiły stojących przed spółkami celów społecznych i ekonomicznych, ani strategii w jakim zakresie zaangażują się kapitałowo w spółkę.
 
W badanych przez NIK spółkach nie przeprowadzano żadnych konkursów na członków rad. Prezydenci miast wskazywali członków indywidualnie. W ocenie NIK nie sprzyjało to transparentności postępowania i wyłonieniu najlepiej przygotowanych kandydatów. W większości miejskich spółek brakowało jednolitych zasad wynagradzania członków rad nadzorczych, w dodatku nie były one uzależnione od uczestnictwa w posiedzeniach rad. W 9 z 10 skontrolowanych spółek błędnie ustalano wysokość wynagrodzeń członków zarządu i rad nadzorczych, choć nie przekraczano maksymalnych kwot zapisanych w ustawie kominowej.
 
W jednym przypadku (Bełchatów) NIK pozytywnie oceniła organizację nadzoru właścicielskiego. Jego procedury zostały wdrożone w ramach systemu zarządzania jakością. Nadzór nad spółkami ułatwiały analizy miesięcznych i rocznych sprawozdań, do tego dwa razy w roku prezydent sprawdzał kondycję spółek. Opracowano również kryteria oceny pracy członków rad nadzorczych. Określono zasady współpracy między poszczególnymi organami tj. zgromadzeniem wspólników, radami nadzorczymi i zarządami spółek. Ponadto szczegółowe informacje z działalności spółek komunalnych prezydent miasta zamieszczał w corocznych informacjach ze swojej działalności.
 
Zamiast podsumowania
 
Zarówno ustalenia raportu Najwyższej Izby Kontroli, jak i wypowiedzi grona dyskutantów zawierają cenne szczegółowe uwagi. Jednak w jednym i w drugim przypadku zabrakło mi jasnego, wyraźnie podkreślonego tylko w wypowiedziach bardzo nielicznie uczestniczących w panelu samorządówców, stwierdzenia, że owszem błędy w praktyce zarządzania się zdarzają, prawo jest niejednoznaczne, jednak nie można kwestionować podstawowej zasady, że skoro na lokalnej władzy publicznej spoczywa odpowiedzialność za wykonywanie zadań, to należy jej pozostawić swobodę doboru środków. Jeśli nie w imię zaufania, bo poziom kapitału społeczego jest w Polsce bardzo niski, to "choćby" ze względu na konstytucyjną zasadę ochrony samodzielności samorządu.